به گزارش مشرق، عباسعلی کدخدایی، عضو پیشین شورای نگهبان در یادداشتی در روزنامه «جام جم» نوشت:
در ارتباط با ماهیت حقوقی آنچه تحت‌عنوان برنامه جامع اقدام مشترک میان ایران و شش کشور به‌دست آمده، دیدگاه‌های مختلفی مطرح شده است. برخی آن را یک موافقت‌نامه تلقی کرده و برخی دیگر با توجه به این‌که برجام امضا نشده و صورت نهایی پیدا نکرده، معتقدند یک موافقت‌نامه نیست. با عنایت به این‌که طرفین در این سند تعهداتی را پذیرفته و عمل به آن را مقامات هر دو طرف به طرف مقابل خود گوشزد می‌کنند، این واقعیت را نشان می‌دهد که توافقی حاصل شده و دو طرف انگیزه داشته‌اند تا براساس آن اقداماتی را انجام دهند.
اما آنچه از نظر حقوق داخلی در این زمینه مطرح است، توجه به اصول 77 و 125 قانون اساسی است. شورای نگهبان در دهه60 تفسیری داشته به این مضمون که «عنوان توافق‌نامه‌ها» موثر در ماهیت آنها نیست و اگر مقامات کشورمان به هر شکل، تعهداتی را به موجب یک قرارداد بپذیرند، همین تعهد، یک موافقت‌نامه رسمی و مصداق اصول 77 و 125 بوده و این به آن مفهوم است که باید مراحل قانونی خود را در مجلس و بعد از آن امضای رئیس‌جمهور، به اتمام برساند. بنابراین با نگاهی که در حال حاضر نسبت به برجام وجود دارد و با توجه به مفاد آن، این‌طور برمی‌آید که توافق‌نامه‌ای بین جمهوری اسلامی ایران و طرف مقابل منعقد شده و باید در نظام داخلی ما مراحل قانونگذاری را ـ که به معنی طی مراحل بررسی آن در مجلس است ـ به اتمام برساند.
از نظر حقوق بین‌الملل هم ما رویه‌هایی مشابه را داشته‌ایم و حتی در جایی که سند مکتوب و امضاشده‌ای بین مقامات دو کشور وجود ندارد، قول مقامات رسمی دو کشور ذی‌نفع، مخصوصا روسای جمهور، شخص اول کشورها یا وزرای خارجه چنانچه آنها حتی در قالب بیانیه یا بیانیه شفاهی تعهداتی را بپذیرند، جنبه الزامی برای دو طرف دارد. بنابراین برجام چه از حیث حقوق داخلی و چه حقوق بین‌الملل، موافقت‌نامه‌ای است که به طی تشریفات قانونگذاری در نظام تقنینی کشور نیاز دارد.
با وجود این ماهیت حقوقی، در حال حاضر بحث‌هایی مطرح است مبنی بر این‌که با توجه به تصویب برجام در قالب قطعنامه شورای امنیت و انجام برخی اقدامات میان کشورهای مذاکره‌کننده در این رابطه، مجلس باید در قبال برنامه جامع اقدام مشترک یا پاسخ (رأی) مثبت یا منفی به کل برجام بدهد. این در حالی است که چنین روشی در نظام قانونگذاری ما سابقه نداشته که مجلس نسبت به یک موافقت‌نامه در کلیت رأی مثبت یا منفی بدهد، بلکه مجلس مکلف است در همه بندها و اجزای یک موافقت‌نامه ورود کند.
اما با توجه به این‌که مصالحی متوجه مقامات ماست که باید مدنظر قرار گیرد، راهکاری را که می‌شود در میانه این دو دیدگاه پیشنهاد کرد که هم حق قانونگذاری مجلس رعایت شود و هم مصالح عالی مورد غفلت قرار نگیرد ، این است که دولت، برجام را در قالب لایحه‌ای به مجلس ارائه کرده و نمایندگان پس از بررسی‌ها، چنانچه با مواردی از برجام موافقت نداشتند، بندهای یادشده را با لحاظ شروطی در تصویب لایحه ذکر کنند. این رویه در برخی موافقت‌نامه‌های میان ایران و کشورهای دیگر سابقه داشته است؛ مثلا در برخی موافقت‌نامه‌هایی که درخصوص استرداد مجرمان یا پذیرش رأی داوری خارجی بوده، شورای نگهبان ایراد گرفته که در موافقت‌نامه رعایت اصل 139 قانون اساسی نشده است. وقتی که این موافقت‌نامه به مجلس اعاده شده، مجلس در صدر ماده‌واحده، اعلام کرده است که این موافقت‌نامه، با رعایت اصل 139 قانون اساسی انجام می‌شود؛ به این مفهوم که شرطی را به مفاد اصلی موافقت‌نامه اضافه کرده است. این شرط از نظر حقوق داخلی اعتبار دارد؛ هر چند ممکن است برخی بگویند این برای طرف خارجی اعتباری ندارد. با وجود این وقتی بپذیریم که برجام در چارچوب قطعنامه تائید شده و لازم‌الاجراست، آنگاه از نظر تطبیق آن با حقوق داخلی، مجلس می‌تواند شروطی را در قالب ماده واحده تصویب برجام، قبل از آن ذکر کرده و براساس این شروط که می‌تواند برخی اصول قانون اساسی یا شروط دیگر باشد ـ مثلا نفی برخی مواردی که مذاکره‌کنندگان ما معتقدند در برجام نبوده ولی در قطعنامه آمده است ـ حق شرطی را در نظر گیرد که هم رعایت جوانب تقنینی به‌شمار می‌رود و براساس اصول 77 و 125قانون اساسی، رعایت شأن و جایگاه مجلس را در نظر دارد و هم مصالح عالی کشور و نظر دولت درباره ملاحظات در این زمینه را پوشش دهد و به این ترتیب راهکاری سوم در میانه دو نظر دولت و مجلس محسوب می‌شود.
در ارتباط با ماهیت حقوقی آنچه تحت‌عنوان برنامه جامع اقدام مشترک میان ایران و شش کشور به‌دست آمده، دیدگاه‌های مختلفی مطرح شده است. برخی آن را یک موافقت‌نامه تلقی کرده و برخی دیگر با توجه به این‌که برجام امضا نشده و صورت نهایی پیدا نکرده، معتقدند یک موافقت‌نامه نیست. با عنایت به این‌که طرفین در این سند تعهداتی را پذیرفته و عمل به آن را مقامات هر دو طرف به طرف مقابل خود گوشزد می‌کنند، این واقعیت را نشان می‌دهد که توافقی حاصل شده و دو طرف انگیزه داشته‌اند تا براساس آن اقداماتی را انجام دهند.
اما آنچه از نظر حقوق داخلی در این زمینه مطرح است، توجه به اصول 77 و 125 قانون اساسی است. شورای نگهبان در دهه60 تفسیری داشته به این مضمون که «عنوان توافق‌نامه‌ها» موثر در ماهیت آنها نیست و اگر مقامات کشورمان به هر شکل، تعهداتی را به موجب یک قرارداد بپذیرند، همین تعهد، یک موافقت‌نامه رسمی و مصداق اصول 77 و 125 بوده و این به آن مفهوم است که باید مراحل قانونی خود را در مجلس و بعد از آن امضای رئیس‌جمهور، به اتمام برساند. بنابراین با نگاهی که در حال حاضر نسبت به برجام وجود دارد و با توجه به مفاد آن، این‌طور برمی‌آید که توافق‌نامه‌ای بین جمهوری اسلامی ایران و طرف مقابل منعقد شده و باید در نظام داخلی ما مراحل قانونگذاری را ـ که به معنی طی مراحل بررسی آن در مجلس است ـ به اتمام برساند.
از نظر حقوق بین‌الملل هم ما رویه‌هایی مشابه را داشته‌ایم و حتی در جایی که سند مکتوب و امضاشده‌ای بین مقامات دو کشور وجود ندارد، قول مقامات رسمی دو کشور ذی‌نفع، مخصوصا روسای جمهور، شخص اول کشورها یا وزرای خارجه چنانچه آنها حتی در قالب بیانیه یا بیانیه شفاهی تعهداتی را بپذیرند، جنبه الزامی برای دو طرف دارد. بنابراین برجام چه از حیث حقوق داخلی و چه حقوق بین‌الملل، موافقت‌نامه‌ای است که به طی تشریفات قانونگذاری در نظام تقنینی کشور نیاز دارد.
با وجود این ماهیت حقوقی، در حال حاضر بحث‌هایی مطرح است مبنی بر این‌که با توجه به تصویب برجام در قالب قطعنامه شورای امنیت و انجام برخی اقدامات میان کشورهای مذاکره‌کننده در این رابطه، مجلس باید در قبال برنامه جامع اقدام مشترک یا پاسخ (رأی) مثبت یا منفی به کل برجام بدهد. این در حالی است که چنین روشی در نظام قانونگذاری ما سابقه نداشته که مجلس نسبت به یک موافقت‌نامه در کلیت رأی مثبت یا منفی بدهد، بلکه مجلس مکلف است در همه بندها و اجزای یک موافقت‌نامه ورود کند.
اما با توجه به این‌که مصالحی متوجه مقامات ماست که باید مدنظر قرار گیرد، راهکاری را که می‌شود در میانه این دو دیدگاه پیشنهاد کرد که هم حق قانونگذاری مجلس رعایت شود و هم مصالح عالی مورد غفلت قرار نگیرد ، این است که دولت، برجام را در قالب لایحه‌ای به مجلس ارائه کرده و نمایندگان پس از بررسی‌ها، چنانچه با مواردی از برجام موافقت نداشتند، بندهای یادشده را با لحاظ شروطی در تصویب لایحه ذکر کنند. این رویه در برخی موافقت‌نامه‌های میان ایران و کشورهای دیگر سابقه داشته است؛ مثلا در برخی موافقت‌نامه‌هایی که درخصوص استرداد مجرمان یا پذیرش رأی داوری خارجی بوده، شورای نگهبان ایراد گرفته که در موافقت‌نامه رعایت اصل 139 قانون اساسی نشده است. وقتی که این موافقت‌نامه به مجلس اعاده شده، مجلس در صدر ماده‌واحده، اعلام کرده است که این موافقت‌نامه، با رعایت اصل 139 قانون اساسی انجام می‌شود؛ به این مفهوم که شرطی را به مفاد اصلی موافقت‌نامه اضافه کرده است. این شرط از نظر حقوق داخلی اعتبار دارد؛ هر چند ممکن است برخی بگویند این برای طرف خارجی اعتباری ندارد. با وجود این وقتی بپذیریم که برجام در چارچوب قطعنامه تائید شده و لازم‌الاجراست، آنگاه از نظر تطبیق آن با حقوق داخلی، مجلس می‌تواند شروطی را در قالب ماده واحده تصویب برجام، قبل از آن ذکر کرده و براساس این شروط که می‌تواند برخی اصول قانون اساسی یا شروط دیگر باشد ـ مثلا نفی برخی مواردی که مذاکره‌کنندگان ما معتقدند در برجام نبوده ولی در قطعنامه آمده است ـ حق شرطی را در نظر گیرد که هم رعایت جوانب تقنینی به‌شمار می‌رود و براساس اصول 77 و 125قانون اساسی، رعایت شأن و جایگاه مجلس را در نظر دارد و هم مصالح عالی کشور و نظر دولت درباره ملاحظات در این زمینه را پوشش دهد و به این ترتیب راهکاری سوم در میانه دو نظر دولت و مجلس محسوب می‌شود.
